城市更新自2019年12月17日中央經(jīng)濟(jì)工作會議被首次提出后，城市更新迎來政策的密集發(fā)布期。

2020年11月，住建部部長王蒙徽發(fā)表署名文章《實(shí)施城市更新行動》，提出建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市的城市更新行動。

2021年3月，“城市更新”首次寫入總理政府工作報(bào)告。來到8月，風(fēng)云變幻。住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題》的通知，否定城市更新沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，明確堅(jiān)持“留改拆”并舉，劃定“2255”底線。一時(shí)間城市更新仿佛被按下“暫停鍵”。

但隨后在2021年11月4日，住建部又發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，通過探索城市更新因地制宜的工作機(jī)制，加深城市更新對于賦能城市發(fā)展發(fā)揮的多重功能。

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回頭看來，可以發(fā)現(xiàn)，國家在城市更新上一直持鼓勵支持態(tài)度，從最新各地的政府報(bào)告中可見一斑。

2022年開年以來，超過30個(gè)省市政府，在工作報(bào)告中提及施行城市更新相關(guān)行動，內(nèi)容既涵蓋老舊小區(qū)、街區(qū)的綜合整治提升，城市道路與管網(wǎng)改造升級，舊公園改造，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)等傳統(tǒng)項(xiàng)，也覆蓋到了建立城市體檢評估機(jī)制、構(gòu)建“15 分鐘生活圈”、數(shù)字賦能城市智慧管理等新內(nèi)容。

今年兩會，國家總理李克強(qiáng)又再一次在報(bào)告中提到“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進(jìn)城市更新”，因此，禁止大拆大建更像是政策糾偏，是政策對于市場端隨意砍伐古樹、為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目獲利而大舉征拆遷等一系列粗暴動作做出的回應(yīng)，目的是讓城市更新回歸利國惠民的初衷。

此前，由于大家對城市更新這一概念相對陌生，還多停留在認(rèn)知層面，嘗試去理解這一新鮮事物。但是伴隨著當(dāng)前城市更新行動深度廣度不斷加大，今年兩會，各位代表已經(jīng)開始針對實(shí)質(zhì)性推動城市更新項(xiàng)目，提出更新操作層的建議和話題。

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資金端口，全國人大代表、四川省住建廳廳長何樹平就建議“設(shè)立國家城市更新基金，探索新型可持續(xù)模式”。針對城市更新存在的水平不高、資金缺口大籌集難等問題，由財(cái)政出資設(shè)立國家城市更新基金，拓寬融資渠道，通過母子基金架構(gòu)，對項(xiàng)目的全過程進(jìn)行管理，為融資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營提供全方位服務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)顯著提升財(cái)政資金的撬動作用，破除城市更新資金瓶頸。

參與主體端，全國人大代表、中建五局總承包公司項(xiàng)目質(zhì)量總監(jiān)鄒彬，針對目前城市更新存在相關(guān)政策尚不完善、涉及利益主體眾多、規(guī)劃審批程序復(fù)雜、資金需求大、建設(shè)周期長和收益回報(bào)不確定等現(xiàn)象，建議政府鼓勵社會資本從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、研發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營等全產(chǎn)業(yè)鏈上深度參與城市更新項(xiàng)目，鼓勵大型國有企業(yè)通過多種方式參與更新改造，發(fā)揮其全產(chǎn)業(yè)鏈、全專業(yè)優(yōu)勢。

隨著城市更新工作在各地不斷地探索、試點(diǎn)，各地的政府和企業(yè)對于城市更新的認(rèn)知也越來越深刻，把握得越來越準(zhǔn)確，一些開展城市更新較快的城市都在推進(jìn)城市更新相關(guān)立法，并且逐漸形成地方特色。

1、上海：區(qū)域統(tǒng)籌，點(diǎn)狀突破

雖然在深圳和上海的城市更新條例中，都提到區(qū)域統(tǒng)籌的概念，但解讀文件后可以發(fā)現(xiàn)，上海對于區(qū)域統(tǒng)籌，做出了更明確和高規(guī)格的要求。

首先是引入“統(tǒng)籌主體”概念，統(tǒng)籌推進(jìn)更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動。圍繞“統(tǒng)籌主體”，建立了統(tǒng)籌主體遴選機(jī)制，賦予更新統(tǒng)籌主體參與規(guī)劃編制、實(shí)施土地前期準(zhǔn)備、配合土地供應(yīng)、統(tǒng)籌整體利益等職能。一系列配套措施體現(xiàn)出的是上海市政府放權(quán)賦能，展現(xiàn)推動城市更新工作的決心和謀劃。

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上海也力求點(diǎn)狀突破。空間上的突破是在《條例》最后做出“浦東新區(qū)城市更新特別規(guī)定”，鼓勵浦東探索空間垂直利用、復(fù)合利用，加強(qiáng)舊區(qū)改造，盤活產(chǎn)業(yè)用地方面的創(chuàng)新機(jī)制、模式。

實(shí)踐中，上海地產(chǎn)組織多家地方國企入局上海城市更新基金，聚焦于支持開展上海市城區(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)、租賃住房等城市更新項(xiàng)目，緩解企業(yè)“三道紅線”壓力

此外還有“場所聯(lián)動”股權(quán)轉(zhuǎn)讓新機(jī)制，加權(quán)匯總規(guī)劃實(shí)施方案評審得分和競價(jià)得分，最終確定合作企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了綜合土地市場與產(chǎn)權(quán)市場特色的擇優(yōu)遴選招商目標(biāo)。這其實(shí)也能夠加快政府端財(cái)政資金回籠，緩解區(qū)級政府的財(cái)政壓力。

2、深圳：唯一提及“拆除重建”

在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》中，拆除重建類具體是指通過綜合整治方式難以改善或者消除條例第二條第二款（環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患）規(guī)定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規(guī)劃進(jìn)行重新建設(shè)的活動。這與8月31日住建部禁止大拆大建的文“似乎沖突”，拆除重建類項(xiàng)目就不能推進(jìn)了嗎？其實(shí)不然。

首先，住建部在“嚴(yán)格控制20%規(guī)模拆除”時(shí)，有一個(gè)前提是“除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價(jià)值的建筑外”。

深圳的實(shí)際情況存在大量的違章建筑，合法外的建筑比例超50%，并不含在拆除20%的限定范圍內(nèi)。

其次，文件受法律效力和時(shí)間效力等影響，一般而言，法律的效力層級為：法律 > 行政法規(guī) > 地方性法規(guī) > 部門規(guī)章 > 規(guī)范性文件，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》屬于地方性法規(guī)，《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的，屬于規(guī)范性文件，所以從效力級別上，前者高于后者的。

最后是由城市特殊性決定，作為國內(nèi)最早進(jìn)入城市更新的城市，中國特色社會主義先行示范區(qū)的建設(shè)目標(biāo)、遠(yuǎn)超國際警戒線的土地開發(fā)強(qiáng)度（47%）、10倍以上的全國平均人口增長水平等現(xiàn)實(shí)情況，使得深圳完全有必要走一條勇于創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高效的更新路。

因此，短期內(nèi)深圳的拆除重建項(xiàng)目可能會進(jìn)程受阻，但是形勢如此，未來發(fā)展已是必然。

3、廣州：“標(biāo)圖建庫”，“融資、復(fù)建”，舊村改造在進(jìn)行

城市更新一直都面臨界定不清晰的問題，而“標(biāo)圖建庫”就很好的解決了城市更新項(xiàng)目的“身份”問題。

“標(biāo)圖”是指每宗擬改造地塊在衛(wèi)星影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用規(guī)劃圖上進(jìn)行標(biāo)注，“建庫”則是指將各地級以上市將標(biāo)圖成果報(bào)送省國土資源技術(shù)中心，錄入省國土資源信息庫，建立“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫。

通過“標(biāo)圖建庫”，形成三舊圖斑并獲取標(biāo)圖建庫號，成為界定城市更新項(xiàng)目的重要依據(jù)。

此外，由于已標(biāo)圖建庫區(qū)域通常不規(guī)整不成片，出現(xiàn)邊角地、夾心地、插花地（“三地”）的情況，不利于片區(qū)統(tǒng)籌，整體開發(fā)。因此在政策中規(guī)定該“三地”可不受上蓋物占30%比例限制，可與與主體地塊一并申請納入標(biāo)圖建庫范圍，妥善解決了實(shí)際操作層面問題。

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廣州在舊村改造類的城市更新項(xiàng)目中，引入了“復(fù)建區(qū)”和“融資區(qū)”兩大概念。復(fù)建區(qū)指的是舊村改造中，為村民重建的居住區(qū)，融資區(qū)則給到開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)。

根據(jù)廣州市政策文件，項(xiàng)目分期改造時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“復(fù)建區(qū)”優(yōu)先于“融資區(qū)”的順序安排，或每期將安置地塊與融資地塊結(jié)合安排，但首期應(yīng)當(dāng)優(yōu)先建設(shè)安置房。且居住用地內(nèi)的公共設(shè)施需要在規(guī)劃地塊建設(shè)總量完成50％前建設(shè)完畢。

此舉首先保障了村民在回遷后擁有較好的住房條件，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的初衷。此外，《廣州市城市更新片區(qū)策劃方案編制和報(bào)批指引》進(jìn)一步要求“對融資地塊開展樓面地價(jià)評估，以五家以上（含五家）評估機(jī)構(gòu)評估結(jié)果確定融資樓面地價(jià)”。此舉在降低村改風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，其實(shí)也是監(jiān)督和幫助企業(yè)算好更新賬。

引用清華大學(xué)教授尹稚的一段話：“去年（2021）是建黨一百周年，一百年前的中國是一個(gè)百年未有之大變局情況下為民族解放、國家獨(dú)立而奮斗的波瀾壯闊的進(jìn)程，走了一百年。

當(dāng)下我們又面臨新一輪的變局，過緊日子也好，市場艱難也好，其實(shí)是在更高平臺上求發(fā)展，求壯大的一個(gè)大的格局”。

城市更新作為與城市發(fā)展息息相關(guān)的事業(yè)，何嘗不是如此？伴隨無序膨脹的行業(yè)發(fā)展顯然不是大家所期許的，因此當(dāng)前城市更新正在經(jīng)歷政策緊約束和地產(chǎn)行業(yè)陣痛中蛻變、升華。

相信未來，城市更新仍是一片光明。