近年來，通過全國法院的不斷努力，人民法院在強(qiáng)化執(zhí)行案件流程節(jié)點(diǎn)管理、暢通信訪渠道、加強(qiáng)司法能力作風(fēng)建設(shè)等方面取得了長足的進(jìn)步，消極執(zhí)行得到良好治理，消極執(zhí)行現(xiàn)象已經(jīng)大大減少。但一些地方仍然存在消極執(zhí)行問題，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益和人民法院的形象。能否將消極執(zhí)行納入執(zhí)行審查類案件的受理范圍，也存在爭議。消極執(zhí)行現(xiàn)象能長期存在，是由多方面原因造成的，只有找到消極執(zhí)行的根源，并鏟除其存在的土壤，才能實(shí)現(xiàn)有效治理。

在幾年之前，消極執(zhí)行還是困擾人民法院執(zhí)行工作的難題之一。其主要表現(xiàn)為少數(shù)執(zhí)行人員因工作作風(fēng)不實(shí)、態(tài)度不端、無正當(dāng)事由不履行或者不積極履行職責(zé)，上級法院有明確意見而拒不執(zhí)行，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任對案件拖延、推諉、懈怠執(zhí)行等。這些消極執(zhí)行做法的存在，影響了勝訴當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)行隊伍的整體形象和執(zhí)行難問題的切實(shí)解決。

在“基本解決執(zhí)行難”期間，消極執(zhí)行問題是整治的重點(diǎn)之一。通過努力，人民法院在強(qiáng)化執(zhí)行案件流程節(jié)點(diǎn)管理、暢通信訪渠道、加強(qiáng)司法能力作風(fēng)建設(shè)等方面取得了長足的進(jìn)步，對消極執(zhí)行形成相當(dāng)大的制約。但實(shí)踐中，在一些地方仍存在消極執(zhí)行現(xiàn)象，可謂頑瘴痼疾。以某省為例，近三年，人民群眾通過信訪渠道反映錯誤執(zhí)行的案件有93件，而反映消極執(zhí)行的達(dá)424件，是前者的4倍多。因此，消極執(zhí)行現(xiàn)象需要深入研究和妥善應(yīng)對。

民事訴訟法第二百二十六條規(guī)定，人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的，申請執(zhí)行人可以向上一級人民法院申請執(zhí)行。上一級人民法院經(jīng)審查，可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行。據(jù)此，發(fā)生消極執(zhí)行問題時，申請執(zhí)行人可以向執(zhí)行法院的上一級法院申請執(zhí)行，上級法院要么督促下級法院盡快執(zhí)行，要么改變管轄，交給其他法院執(zhí)行。嚴(yán)格落實(shí)該規(guī)定，實(shí)現(xiàn)上級法院對個案執(zhí)行的監(jiān)督，無疑會減少消極執(zhí)行問題。

但在當(dāng)前各地法院收案量持續(xù)增加，執(zhí)行部門普遍存在人案配比矛盾、任務(wù)繁重的背景下，該規(guī)定的實(shí)際運(yùn)行或許會發(fā)生某些異化。如某執(zhí)行法院發(fā)生消極執(zhí)行問題，若按照該規(guī)定由上一級法院執(zhí)行或者指令其他法院執(zhí)行，原執(zhí)行法院負(fù)擔(dān)便減輕了，同時也可能出現(xiàn)另一種情況，即上一級法院將案件移送給執(zhí)行工作開展較好的法院，反而會加重這些法院的執(zhí)行負(fù)擔(dān)。這就與該規(guī)定的初衷背道而馳了。鑒于此，有的地方法院作了有針對性的探索，如福建省高級人民法院曾規(guī)定，執(zhí)行過程中首先查封法院自首先查封之日起超過60日未發(fā)布拍賣公告的，輪候查封法院在符合一定條件的情況下可以報請上級法院將該案件全案指定首先查封法院執(zhí)行。也就是說，某執(zhí)行法院不作為，其他法院的關(guān)聯(lián)案件也可能移送過來，通過加重其執(zhí)行任務(wù)迫使其積極執(zhí)行。

2016年，《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問題的意見》對消極執(zhí)行作了重點(diǎn)規(guī)定。其中第六條規(guī)定，執(zhí)行實(shí)施類信訪案件，指申請執(zhí)行人申訴信訪，反映執(zhí)行法院消極執(zhí)行，請求督促執(zhí)行的案件。執(zhí)行實(shí)施類信訪案件的辦理，應(yīng)當(dāng)遵照“執(zhí)行到位、有效化解”原則。如果被執(zhí)行人具有可供執(zhí)行財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)窮盡各類執(zhí)行措施，盡快執(zhí)行到位。

2017年，最高人民法院對中國民生銀行股份有限公司三亞分行（以下簡稱民生銀行三亞分行）、寧波銀行股份有限公司北京分行（以下簡稱寧波銀行北京分行）合同糾紛執(zhí)行案作出（2017）最高法執(zhí)復(fù)58號執(zhí)行裁定。裁定認(rèn)為，民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定，當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議。該法條規(guī)定的“執(zhí)行行為”并未限定為執(zhí)行法院在執(zhí)行程序中的積極作為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第七條進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)事人、利害關(guān)系人對“人民法院作出的侵害當(dāng)事人、利害關(guān)系人合法權(quán)益的其他行為”提出異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定進(jìn)行審查。本案中，執(zhí)行法院海南省高級人民法院在收到被執(zhí)行人寧波銀行北京分行應(yīng)付的4億元執(zhí)行款后，以“談話筆錄”的形式明確告知申請執(zhí)行人民生銀行三亞分行，該執(zhí)行款由于有關(guān)公安機(jī)關(guān)請求協(xié)助凍結(jié)而不能向其發(fā)放。民生銀行三亞分行認(rèn)為海南高院在收到執(zhí)行款后不予及時發(fā)放的不作為行為侵害了其合法權(quán)益，并提出執(zhí)行異議，符合前述法律和司法解釋規(guī)定精神，海南高院以民生銀行三亞分行系針對執(zhí)行法院的不作為提出異議，不能依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定的執(zhí)行異議、復(fù)議程序進(jìn)行審查的認(rèn)定不妥，應(yīng)予糾正。海南高院應(yīng)就民生銀行三亞分行針對該院未予發(fā)放執(zhí)行案款的行為提出的異議，依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定的執(zhí)行異議、復(fù)議程序進(jìn)行審查；民生銀行三亞分行所提執(zhí)行異議能否成立，由海南高院重新審查后作出認(rèn)定。

該裁定作出后產(chǎn)生了廣泛影響。有人將該案例解讀為允許對所有消極執(zhí)行行為提出異議。檢視該執(zhí)行裁定，可以發(fā)現(xiàn)，其針對的是執(zhí)行法院以“談話筆錄”的形式明確告知申請執(zhí)行人款項不能發(fā)放的行為，換言之，屬執(zhí)行法院明確拒絕作出具體執(zhí)行行為。該案中能不能發(fā)放執(zhí)行款項問題，屬于在執(zhí)行過程中發(fā)生的法律爭議，納入執(zhí)行異議案件的審查范圍系應(yīng)有之義。但能否將其擴(kuò)大理解為當(dāng)事人可以對執(zhí)行法官一般意義上的消極懈怠行為提出執(zhí)行異議則不無疑問。

因?yàn)閳?zhí)行異議案件，是當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者案外人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定或者對執(zhí)行標(biāo)的主張實(shí)體權(quán)利，請求糾正執(zhí)行錯誤的案件。而通常意義上的消極執(zhí)行，則是執(zhí)行法官拖延、推諉、懈怠不作為，并不存在需要解決法律爭議或者糾正執(zhí)行錯誤的問題。發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法官消極執(zhí)行，所在法院或者監(jiān)督部門要求其及時作為即可，一般不需要另立案件進(jìn)行對抗式的審查。可以說，消極執(zhí)行主要涉及執(zhí)行法官的責(zé)任心和內(nèi)部管理問題，而非法律問題。將消極執(zhí)行行為納入執(zhí)行異議審查，混淆了執(zhí)行實(shí)施類案件和審查類案件的界限，擴(kuò)大了執(zhí)行審查類案件的收案范圍，容易引起執(zhí)行審查類案件劇增。因此，通過當(dāng)事人提出執(zhí)行異議的方式來解決消極執(zhí)行問題并不是好辦法。

消極執(zhí)行之所以存在，有多方面原因，不宜僅靠各項規(guī)章制度或者加大對相關(guān)執(zhí)行干警懲治力度來解決。筆者看來，消極執(zhí)行現(xiàn)象有以下幾個方面的原因：

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，法院的執(zhí)行案件數(shù)量已多年持續(xù)增長，但干警編制沒有大的增加，人案配比矛盾突出。尤其是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，有的執(zhí)行法官名下案件逾千件，長期超負(fù)荷工作、身心俱疲，一些執(zhí)行干警難免產(chǎn)生消極厭戰(zhàn)情緒，進(jìn)而容易發(fā)生消極執(zhí)行問題

執(zhí)行案件有其特殊性，較難在短期內(nèi)迅速提升結(jié)案率，但目前在很多法院，執(zhí)行質(zhì)效普遍未單列考核，仍納入總體考評范圍。為提高結(jié)案率，執(zhí)行部門不得不以終結(jié)本次執(zhí)行等方式結(jié)案，容易留下消極執(zhí)行的隱患。此外，有的法院對執(zhí)行工作缺乏合理的考核手段，正向激勵不足；有的法院即使發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員有消極執(zhí)行行為，基于種種顧慮也未予深究。

一些法院仍重審輕執(zhí)，將一些能力較弱的人員劃入執(zhí)行隊伍，不注重對執(zhí)行人員的素質(zhì)培養(yǎng)，平時很少組織必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使得執(zhí)行人員的司法能力長期得不到提升，不能完全適應(yīng)新形勢下執(zhí)行工作的需要。有的執(zhí)行人員對自己要求不嚴(yán)、工作態(tài)度不端正，也是造成選擇性執(zhí)行、消極執(zhí)行的原因。

筆者認(rèn)為，解決消極執(zhí)行的問題，可從以下幾個方面著手

實(shí)踐證明，不規(guī)范終本、濫用終本程序是導(dǎo)致消極執(zhí)行的重要原因。因此，必須嚴(yán)格遵照《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》辦理終本案件，包括責(zé)令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)，對符合條件的被執(zhí)行人限制消費(fèi)或納入失信名單，窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施等。擰緊終本案件源頭開關(guān)，每件執(zhí)行案件都要窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施和執(zhí)行手段，確實(shí)未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或者發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置的才能終本。

認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行人員不少于全體干警編制總數(shù)15%的比例要求，實(shí)現(xiàn)辦案力量向執(zhí)行崗位傾斜，將能力較強(qiáng)、作風(fēng)過硬的人員調(diào)配充實(shí)到執(zhí)行部門。妥善解決好執(zhí)行干警職務(wù)晉升、職務(wù)安排等問題，努力將優(yōu)秀人才留在執(zhí)行隊伍中。加強(qiáng)執(zhí)行隊伍的教育培訓(xùn)工作，提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)、提高執(zhí)行隊伍的司法能力。同時，以政法隊伍教育整頓為契機(jī)，嚴(yán)肅查處執(zhí)行工作和執(zhí)行隊伍中的違紀(jì)違法問題，確保廉潔執(zhí)行。

建立健全來訪接待制度，暢通群眾反映情況的渠道，杜絕不接電話、不見面現(xiàn)象。對于人民檢察院發(fā)出檢察建議或者要求說明執(zhí)行情況的案件，及時說明情況并主動作為。同時，推進(jìn)執(zhí)行信息化平臺建設(shè)，借助信息化手段強(qiáng)化執(zhí)行公開與監(jiān)督管理，將各類案件流程、各項環(huán)節(jié)的執(zhí)行信息公開，堅決克服消極執(zhí)行、隨意執(zhí)行的錯誤做法。