作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

8月31日，國新辦召開“努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會，住建部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出席會議并進(jìn)行了發(fā)言、答記者問。

同一天，住建部正式發(fā)布了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號，以下簡稱《通知》），距離之前的征求意見稿出臺，不過21天。

由此我們可以看到，“住有所居”時(shí)代，城市更新政策出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)變：

加強(qiáng)城市更新的住房保障功能

近期的政策動表面，通過多方面舉措、實(shí)現(xiàn)全體人民的“住有所居”已經(jīng)是政府工作的核心綱領(lǐng)之一；因此，結(jié)合《通知》與國務(wù)院的最近文件來看，未來的城市更新將作為其中的重點(diǎn)工具，進(jìn)一步加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)與運(yùn)營水平。

在2021年的政府工作報(bào)告中提出，盡最大的努力幫助新市民、青年人緩解住房困難。在今天的發(fā)布會上，住建部部長提出，未來將加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系；“十四五”期間，以發(fā)展保障性租賃住房為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善住房保障體系，增加保障性住房的供給，努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。

因此我們可以看到，未來的城市更新項(xiàng)目，都將進(jìn)一步補(bǔ)齊保障性住房的功能與租賃住房的短板；通過拆舊建新、改造存量等多種方式增加保障性住房、尤其是租賃住房的供給。

并且，在保障性住房的建設(shè)水平、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上也將比過去有所提高，正如《通知》中所提出的：要尊重居民安置意愿，鼓勵(lì)以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)，城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

不過，受限于《通知》中提出的“原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%”要求，保障性住房與租賃住房的供給將更多的采用既有建筑改造、低效用地加強(qiáng)利用等方式來實(shí)現(xiàn)。這將要求城市更新項(xiàng)目的前期摸底、實(shí)施架構(gòu)設(shè)計(jì)上更趨精細(xì)，從“簡單粗暴”轉(zhuǎn)為“慢工細(xì)活”。

以城市更新調(diào)控地產(chǎn)市場運(yùn)行

房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定運(yùn)行是“共同富?！币约啊叭w人民住有所居”的基礎(chǔ)條件，結(jié)合當(dāng)前針對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管與改革看，這更是宏觀政策堅(jiān)定不移的方向。因此，未來的城市更新不僅不能成為房地產(chǎn)開發(fā)的工具，還將成為調(diào)控地方地產(chǎn)市場的重要載體。

住建部副部長在會上提出，住建部圍繞國務(wù)院決策，重點(diǎn)開展了落實(shí)城市主體責(zé)任、督促城市政府不把房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段。未來將進(jìn)一步繼續(xù)全面落實(shí)房地產(chǎn)市場長效機(jī)制，穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

因此，未來的城市更新同樣需要結(jié)合“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”設(shè)定工作目標(biāo)；一方面通過城市更新來加大、改善住房市場的多渠道供給，另一方面通過城市更新滿足城市居民的居住需求，穩(wěn)定整體預(yù)期，實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。

也就是說，未來的城市更新項(xiàng)目將進(jìn)一步由地方政府進(jìn)行主導(dǎo)與規(guī)劃，企業(yè)可以市場化參與，但絕不是一二級聯(lián)動開發(fā)、也不是盈利為導(dǎo)向的開發(fā)模式。

對地方政府來說，城市更新絕對不是“土地財(cái)政”的改頭換面，而是完善城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”的重要組成部分；可以說，“十四五”期間地方政府能夠交出怎樣的城市發(fā)展答卷，與當(dāng)?shù)爻鞘懈马?xiàng)目的實(shí)施效率息息相關(guān)。

城市更新要注重存量增量并重

在《通知》中，最受人關(guān)注的就是“除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設(shè)規(guī)模，不突破原有密度強(qiáng)度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2”，這意味著城市更新的拆舊建新部分相當(dāng)有限，與之前市場上所理解的有較多的不同。

對此，住建部也給出了解釋與引導(dǎo)：

一是要控制大規(guī)模拆除。除了違法建筑還有經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房的，不能夠大規(guī)模、成片、集中地拆除現(xiàn)有建筑；

二是控制大規(guī)模增建。老城區(qū)本來就密度高、強(qiáng)度大，要防止加劇城市交通、市政安全等環(huán)境承載壓力；

三是尊重居民意愿。不大規(guī)模異地拆遷，支持就地就近安置，鼓勵(lì)房屋所有者、使用人都來參與城市更新，用共建共治共享美好生活家園的模式來推動城市更新；

四是控制住房租金漲幅。有些地方大拆大建后，給群眾租房帶來困難，所以要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。

因此，未來的城市更新一定是由過去大規(guī)模的增量建設(shè)，轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重；在“后城鎮(zhèn)化時(shí)代”，不再盲目增加城市建成區(qū)的規(guī)模，而是做好存量城區(qū)更新改造、有機(jī)升級、有效盤活的各項(xiàng)工作。

并且，在“雙碳”的目標(biāo)下，未來城市的發(fā)展重點(diǎn)也將從“拆舊建新”轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展；存量項(xiàng)目的改造、升級與利用的配套政策必然將不斷完善，既為城市更新項(xiàng)目提供相關(guān)依據(jù)，也是地方政府實(shí)現(xiàn)碳排放管理的必經(jīng)之路。

不增加隱債、探索可持續(xù)發(fā)展

在今年的話題中，“地方隱性債務(wù)”是一個(gè)高頻熱詞；大家都很清楚，如今違規(guī)增加地方政府的債務(wù)及隱性債務(wù)，已是絕對紅線，城市更新項(xiàng)目也不例外。

在今天的發(fā)布會上，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人也提出，城市更新要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持城市體檢評估先行，不增加地方隱性債務(wù)，探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，吸引社會力量參與城市更新。

在未來的城市更新項(xiàng)目中，也必然加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)作模式、投融資安排、收益來源的審查；既要求城市更新項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)“總體平衡”的目標(biāo)，也不允許政府對此進(jìn)行違規(guī)增信與兜底擔(dān)保，更會進(jìn)一步推動城市更新項(xiàng)目的市場化運(yùn)作。

因此，在政府統(tǒng)籌、堅(jiān)持公益性的基礎(chǔ)上，城市更新的參與方有望比過去有所增加與改變；在降低城市更新中地產(chǎn)開發(fā)屬性的同時(shí)，加強(qiáng)其中的公益屬性、降低投資開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，由此吸引多渠道的低成本資金進(jìn)入，并帶給投資者相對穩(wěn)定、收益合理的回報(bào)。

結(jié)合之前國務(wù)院對基建項(xiàng)目的資本金制度改革，城市更新有望成為基建投資市場化運(yùn)作領(lǐng)域的最新藍(lán)海，成為頭部基建企業(yè)與廣大金融機(jī)構(gòu)的重要戰(zhàn)場。

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原標(biāo)題： “住有所居”時(shí)代的城市更新